Согласно Конституции Россия является по своему устройству государством федеративного типа, что подразумевает четкое распределение прав и возможностей в управлении обществом между федеральным центром и региональными и субрегиональными административно-хозяйственными структурами. Огромное значение имеет в этом плане механизм бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм представляет собой такое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в рамках, закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах. Заметим, что на практике термин «бюджетный федерализм» употребляется не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство. Его нередко используют при анализе и регулировании межбюджетных отношений даже в унитарных государствах, если схемы устройства бюджетов являются многоуровневыми.
Основными принципами бюджетного федерализма являются: равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с центром; разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации; самостоятельность бюджетов различных уровней. Для Российской Федерации с ее огромной территорией, географической протяженностью, федеративным характером государственного устройства, исторической и национальной спецификой отдельных регионов совершенствование модели бюджетного федерализма имеет особенно важное значение.
Разумеется, должен изучаться и в меру необходимости применяться опыт реализации принципа бюджетного федерализма в других странах. Опишем кратко две принципиально разные модели организации бюджетного федерализма: американскую и германскую.
Используемая в США модель именуется в литературе как модель конкурентного федерализма. При этой системе участники бюджетно-управленческих отношений рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центрального правительства и региональных правительств, а также региональной власти и юридических и физических лиц, действующих на территории. Система федерализма США характеризуется высокой степенью налоговой автономии субнациональных органов власти не только в части расходования бюджетных средств, но и в части формирования доходов.
Помимо налогов на международную торговлю, отнесенных к компетенции федерального правительства, и налогов на имущество, закрепленных за правительствами штатов и местными органами власти, доступ к остальным налоговым базам открыт для всех уровней бюджетной системы. Причем правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги (устанавливать налоговые базы и ставки), если они не противоречат Конституции (не создают препятствий для свободного перетока товаров и услуг между штатами и не несут в себе элементов дискриминации).
Германская модель построения бюджетного федерализма сильно отличается от американской. Ее характеризуют как модель фискального федерализма. Для этой модели характерны активная политика бюджетного выравнивания, что обеспечивается практикой централизованного сбора доходов, а также широкими возможностями централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. Все налоговое законодательство в стране построено на единых принципах. Порядок распределения налогов между уровнями бюджетной системы является конституционной нормой. Собираются налоги централизованно, после чего распределяются в соответствии с установленными долями. Так, в компетенцию (расходные полномочия) федерального правительства входят оборона, дипломатическая и внешнеэкономическая деятельность, иммиграция и эмиграция, валютное регулирование, федеральный транспорт, почта, коммуникации. К компетенции земель относятся культура, образование, поддержание порядка, здравоохранение и охрана окружающей среды, а также региональная экономическая политика. Муниципалитеты отвечают за коммунальные услуги, здравоохранение (в определенной части), спорт, отдых, жилищное и дорожное строительство. Фактические расходы по многим из этих статей осуществляются всеми уровнями бюджетной системы за счет целевых ассигнований, грантов.
Уже беглое сравнение систем бюджетного федерализма двух крупнейших стран западного мира показывает, насколько они различны. Поэтому страна, делающая ставку на заимствование опыта в этой области других государств, никогда не найдет готовую для себя «идеальную» модель бюджетного федерализма. Любые заимствуемые модели должны пройти адаптацию к условиям и потребностям своей страны и требуют творческого подхода.
Весьма значимым компонентом построения систем бюджетного федерализма в развитых странах является принцип субсидиарности. Напомним, субсидиарность (от лат. subsidiarius — вспомогательный) — организационный и правовой принцип, согласно которому задачи должны решаться на самом низком, малом или удаленном от центра иерархическом уровне (из всех уровней, где решение этих задач возможно и эффективно). Данный принцип применяется в сфере государства и права, менеджмента, кибернетики, информатики и др. Идея субсидиарности призвана способствовать эффективной децентрализации управления. Согласно субсидиарности, власть должна быть как можно ближе к гражданам. Государственные органы при этом вторгаются только в те вопросы, где возможностей частных лиц и организаций оказывается недостаточно. И если задача может быть решена на местном уровне так же эффективно, как и на национальном уровне, целесообразно предпочесть местный уровень. Принцип этот действенен не только в сфере государственного управления, но и в иных областях общественной жизни, например в сфере партийного строительства, в управлении корпоративными структурами и др.
Бюджетный федерализм реализуется как система политико-правовых, экономических и финансовых отношений, означающих баланс интересов федерации в целом, ее субъектов и органов местного самоуправления, на базе которого достигается устойчивость социально-экономического развития в территориальном плане. Важными инструментами при этом являются: разграничение расходных полномочий и расходов по уровням власти; распределение налогов и других доходов в соответствии с расходными обязательствами уровней; перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.
Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от места проживания, тогда как налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными и трудовыми ресурсами, а также уровне социально-экономического развития. Несбалансированность расходных и доходных полномочий преодолевается обычно при помощи межбюджетных трансфертов (см. табл. 10.3).
Российская модель бюджетного федерализма находится в стадии отработки эффективных решений, что определяется рядом специфических обстоятельств. Известно, что в стране имеет место огромная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам. Незавершенной остается отладка механизма отношений между центром и субуровнями в части полномочий и потенциалов бюджетов (при решении этих проблем пока доминирует фискальный контекст). Далее, бюджетный федерализм приходится приспосабливать к сложному многообразию форм политико-административного статуса субъектов Федерации. В качестве субъектов РФ выступают области, края, республики, автономные области, автономные округа, а также крупнейшие мегаполисы (города Москва и Санкт-Петербург), причем, почти треть субъектов РФ существуют как национальные образования. Все это затрудняет установление единых правил распределения и движения бюджетных потоков. Аналогичные сложности возникают в связи с разнородностью и разно масштабностью муниципальных образований (таковыми являются города, в том числе республиканского, краевого, областного и окружного значения, административные районы, городские районы и округа, поселки городского типа, сельские населенные пункты и др.).
Не до конца отработаны отношения субъектов РФ в административно-политической и экономической плоскостях с федеральными округами (ФО). По состоянию на 2011 г. в стране насчитывалось восемь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Южный, Северо-Кавказский, Дальневосточный). Полномочные представители Президента Российской Федерации в ФО по факту имеют значительный вес в соответствующих регионах, хотя и не наделены полномочиями конституционного порядка. По-видимому, какое-то оформление на юридическом языке круга полномочий полпредов во властных воздействиях на руководителей и аппарат субъектов Федерации было бы сделать полезно.
Серьезной проблемой, затрудняющей сбалансированное в региональном отношении развитие экономики России, является весьма значительная территориальная дифференциация природных, экономических, социальных и экологических условий. Так, почти две трети земель — Заполярье и северные территории — с экстремальными условиями жизни. По объему валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в конце XX в. субъекты РФ различались в 18 раз. Разрыв по средней продолжительности жизни между регионами у мужчин достигал 17 лет и у женщин — 12 лет. Разница между субъектами РФ по покупательной способности населения (отношению среднедушевых доходов к региональному прожиточному минимуму) составляла до 6 раз и имела тенденцию к росту. Огромные различия между группами менее и более развитых регионов сложились в части наличия и совершенства транспортной и инженерной инфраструктуры. Разрешение этих накопившихся проблем требует тщательно выверенной в долгосрочном измерении государственной политики.