Сущность федеративного государства отражена в современном государствоведении неоднозначно. Определения федерации можно привести в такой последовательности:
'См. Сапронова М. А. Указ. соч. С. 308. 2 Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 43. 'Там же. С. 44.
1) «Федеративное государство является объединением коллективов, которые соглашаются уступить часть своей компетенции в пользу объединения, которое они образуют»'.
2) «Федерация представляет собой объединение территорий, обладающих собственной государственностью, в единое союзное государство»2.
3) «Союзное государство есть образование из нескольких государств суверенного государства, государственная власть которого исходит от его отдельных членов, связанных в одно государственное единство»3.
Федерализм как способ организации государственной власти и модель общественного устройства начал формироваться в конце XVIII в., в ходе первого периода модернизации западных стран. Исторически первой современной федерацией были США, в которых новая государственность после обретения независимости и войны 1776-1783 гг. оказалась построена на федеративных началах. Этому процессу способствовал сам ход американской истории.
Американский федерализм
На территории будущих США до появления европейских колонистов не существовало государственности и какой бы то ни было правовой системы, так как незначительные политические образования индейцев в форме вождеств не оказали на последующий ход событий существенного влияния. Колонисты создавали властные структуры и органы самоуправления одновременно с освоением новых земель. Так как первые поселенцы - англичане - были протестантами-нонкон-формистами, опиравшимися в своей повседневной жизни на Библию, то естественным будет признать равенство людей перед Богом. Следовательно, распространение эгалитарных идей способствует формированию представлений о личности как независимой частицы социума. От равенства перед Богом колонисты незаметно перешли к формальному равенству между собой (равными при этом признавались только мужчины). Разумеется, социальное регулирование основывалось не только на библейских текстах, но и на обычаях и статутах Англии. В процессе адаптации колонисты вырабатывали новые нормы и правила, подходя к ним достаточно прагматично. Каждая колония создала собственную систему управления и представительства, и к моменту образования США основа будущей федерации уже была создана. Отметим еще один существенный момент, характеризующий американский федерализм в начале его существования. Исследовате-
^ЖаккеЖ.-П. Указ соч. С. 44. lApaнoвcкuй К. В. Указ. соч. С. 170. ^Е.члинек Г. Указ. соч. С. 727.
ли констатируют, что «лидеры молодой республики не были до конца уверены в долговечности собственного государства. Даже многие европейские авторитетные государственные и общественные деятели считали, что заокеанская республика — не более чем случайность... Поэтому верность республиканским принципам подразумевала заботу о целостности государства, эффективном функционировании его основных институтов. Именно поэтому многие проблемы становления федеративного государства решались по ходу дела и не вызывали существенной полемики»'
В течение первой половины XIX в. американское государственное устройство упрочивало свое положение. Были решены сложнейшие проблемы, связанные с налаживанием денежного обращения между отдельными штатами, и окончательно сформированы принципы вхождения в состав США новых территорий. Оставался открытым вопрос о рабстве, приверженцами которого были штаты американского Юга, но и он на некоторое время отступил на второй план. Положительную роль в упрочении федерации играла деятельность Верховного суда США. В ряде своих решений он признал приоритет федерального права по отношению к праву штатов. Кроме того. Верховный суд декларировал принцип нерушимости договоров и их выполнения, что скрепляло единство страны. В результате принятия ряда решений в 1819, 1824 и 1829 гг. деятельность Национального банка США была выведена из-под контроля штатов.
В 30-40-е гг. XIX в. в США происходило усиление возможностей федерального правительства. Ускоренное экономическое развитие и постоянный приток эмигрантов вели к увеличению численности чиновников, их дальнейшей профессионализации и расширению объема функций.
Во второй половине столетия значительность федеральной власти еще более усилилась. Успешное окончание гражданской войны заметно сократило возможности отдельных штатов в сфере внешнеэкономической деятельности. Федеральное законодательство окончательно подчинило себе правотворческую деятельность штатов в таких важнейших сферах, как денежное обращение, монополизация рынка и т. д. Вместе с тем следует отметить и тот факт, что демократический режим не подвергался какому-либо осуждению и тем более не воспринимался американцами в негативном плане. Наоборот, существующий порядок вещей вполне устраивал большинство населения. Конец XIX - начало XX вв. стали эпохой расцвета свободного рынка и самореализации личности и одновременно сопровождались промышленным подъемом.
' Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2000. С. 43.
чбм 257
Упрочению федерализма как раз и способствовали эти обстоятельства. Правительство создавало условия для экономического развития. По замечанию У Мак-Нила, «индустриализация Соединенных Штатов была значительно ускорена многочисленным и разнообразным потоком иммигрантов. К 1914 г. американский народ стал этнической лигой наций с преобладанием европейских элементов, включением негритянского меньшинства и, по крайней мере символическим, представительством всех других больших ветвей человечества. Культурное многообразие этой смеси добавило своеобразные черты к общественному и психологическому напряжению перехода от сельской жизни к городской в период индустриализации. Американское решение этого вопроса основывалось на подчеркивании английского культурного наследия и политических прецедентов, затушевав, по крайней мере на несколько десятилетий, разнообразие, которое принесли с собой иммигранты, и создав сравнительно гибкую основу, на которой могли взаимодействовать культурные различия разных слоев населения»'.
Федеративные отношения в США в течение XX столетия сохраняли свою нерушимость, хотя в отдельные периоды приоритет получали либо интересы штатов, либо общегосударственные вопросы. В эпоху «Нового курса» Ф. Рузвельта основное бремя реформ приняло на себя федеральное правительство, проведшее через Конгресс ряд законов, существенно ограничивших правомочия штатов. В частности, в дополнении к действовавшим законам Шермана (1890 г.) и Клейтона (1914 г.) в 1935 г. появились «кодексы честной конкуренции», пресекавшие монополизацию рынка услуг в отдельных штатах. Кроме того, федеральная администрация в 1930-1940 гг. заметно усилила свое влияние на местном уровне за счет создания многочисленных государственных агентств, бравших под контроль ряд сфер общественной жизни (прежде всего социальное обеспечение). Полномочия между федерацией и штатами распределялись по принципу исключительности прав первой. И еще один характерный штрих к этой картине:
исследователи отмечают, что «ярким свидетельством тех изменений, которые происходили в организме федерации, служат цифры государственных расходов, точнее их динамика. Так, с конца 20-х и до начала 40-х гг. доля федерального правительства в общей сумме государственных расходов возросла с 25 до 70%, в то время как у местных органов власти она сократилась с 54 до 15%. Доля властей штатов в общем котле за это же время практически не изменилась. Эти цифры наглядно показывают, кто стал диктовать условия функционирования всего комплекса, именуемого федерацией»2.
' Мак-Нил У. Восхождение Запада. История человеческого сообщества. М., 2004. С. 946-947.
Федерализм: теория и история развития... С. 62.
В дальнейшем федеральная власть только усиливала свое воздействие на администрации штатов. Ее финансовые возможности во много раз превосходят возможности отдельных штатов, поэтому есть достаточно эффективные рычаги влияния на ход рассмотрения ряда вопросов, в решении которых заинтересовано правительство.
Американский федерализм самым тесным образом связан со спецификой политической системы США, которая состоит из следующих подсистем:
• институциональной (различные партии, общественные организации, собственно государство);
• функциональной (совокупность функций, выполняемых отдельными политико-правовыми институтами и социальными группами);
• регулятивной (совокупность различных социальных норм, традиций, принципов, политических теорий, обычаев, направленных на регламентацию внутренней жизни и деятельности политической системы);
• коммуникативной (совокупность различных социальных связей и отношений, существующих между различными континентами политической системы общества)*.
Сложность политической системы США объясняется как раз федеративным устройством государства. Оно никогда не носило статичного характера и могло достаточно быстро приспособиться к меняющимся условиям. Это видно на примере формирования и действия системы законодательства США. Существование двухуровневой правовой системы юридически закреплено в Конституции США. Соотношение правомочий федерации и штатов четко регламентировано и определено в исключительном порядке. Все то, что не закреплено в федеральной конституции, относится к компетенции штатов. По мнению В. Острома, «если рассматривать американский федерализм как великий эксперимент по установлению порядка в человеческом обществе, то его отличительная черта состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления»2.
В настоящее время федеральное законодательство обладает целостной системой (оно образует Свод законов США). При использовании законодательства применяются различные информационные системы. Они необходимы во многом для того, чтобы получать реальное представление об эффективности применяемых норм. Эта информация позволяет осуществлять унификацию законодательства. С 1892 г. в
' Конституция США: история и современность / Под ред. А. А. Мишина и Е. А. Языкова. М., 1988. С. 185.
2 Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 69.
•г- 259
США действует Национальная конференция уполномоченных по унификации законодательства штатов. Основная задача Конференции — разработка модельных законов. В ряде штатов уже с середины XIX в. были приняты кодексы, регулирующие значительные сферы общественной жизни. Однако у кодификации, особенно на федеральном уровне, есть многочисленные противники из среды юристов-практиков и региональных политиков, опасающихся излишней централизации в сфере правового регулирования. Вместо кодификации они предлагают осуществить всеобъемлющую консолидацию законодательства, позволяющую сохранить в неприкосновенности прецеденты.
Изучением эффективности действия законодательства занимается Институт американского права. На федеральном уровне, как уже указывалось выше, действует Свод законов США, состоящий из 50 разделов. Он переиздается каждые 6 лет. Кроме него действует Свод 4>е-деральных правительственных нормативных актов, издаваемых президентом США и федеральными центральными органами исполнительной власти. Достаточно четко отрегулирован и механизм контроля за компетенцией федерального правительства и властей штатов. Современные исследователи отмечают, что ведущая роль в этом процессе на основании ст. 4 Конституции США отведена суду. Существующее правило предусматривает, что «в случае возникновения коллизии норм федерального права и норм права отдельных штатов, в том числе и конституционных, судебные органы должны применять общефедеральные нормы, если они подпадают под разряд перечисленных или подразумеваемых конституционных полномочий»'
Именно суд, исходя из конкретной ситуации, определяет факт нарушения субъективного права и восстанавливает справедливость. Кроме того, обладая возможностью не только применять законы, но и толковать их, судьи фактически «творят право», корректируя его в соответствии с духом времени. Можно говорить о «живом праве», обладающем значительной гибкостью2 Именно это свойство права позволило известному американскому исследователю Л. Фридмену образно сравнить его (право) с мостом через реку. Социологическая юриспруденция, представителем которой и является Л. Фридмен, исходит из того. что «мост - это метафора для права и правовой системы. Общественные силы в большом обществе создают их, крутят и вертят, тянут и толкают. Но эти силы создают систему, которая сама становится частью общественной жизни. Однажды заняв свое место, система начинает оказывать собственное влияние на общество, на то, как мы живем,
' Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997.С 86.
'См.: Дворкин Р. О правах всерьез. М„ 2004. С. 105-108.
как думаем, как чувствуем. Это независимое влияние правовой системы не автономно, не независимо от общества. Она не является системой самой для себя, изолированной от жизни общества»'.
Таким образом, американская модель федерализма отличается достаточной гибкостью и относительно безболезненно позволяет регулировать все многообразие отношений как внутри штатов, так и между ними и федерацией.
Германский федерализм
История федеративных отношений в Германии может быть прослежена по крайней мере с эпохи расцвета Священной Римской империи германской нации (XII-XVI вв.). Династии Штауфенов, а затем и Габсбургов собрали под своей верховной властью фактически все земли Центральной Европы (современная территория Германии, Австрии, Бельгии, Голландии, Чехии, северной Италии и т. д.). Огромная империя, однако, не была централизованным государством.
Ее составными частями являлись полунезависимые феодальные владения, имперские города и наследственные земли императоров. С 1356 г. крупнейшие землевладельцы получили право избирать императора, объединившись в специальную коллегию курфюрстов. Феодалы содержали собственную армию и чеканили монету, а также могли заключать различные договоры с другими государствами. Экономический подъем XIV — первой половины XVI вв. сменился застоем конца XVI в., а затем катастрофой Тридцатилетней войны (1618-1648). С позиций социально-антропологического подхода «Германия была более разнородной в этнокультурном смысле, ее географические пределы были менее компактны, ей недоставало четко очерченных природных рубежей на юго-востоке и востоке. Германия - срединная область Европы, большей своей частью она принадлежит европейскому Западу, меньшей - европейскому Востоку. Именно по Германии проходила... внутренняя граница Европы, прежде всего цивилизационная. Западная, "старая" Германия, исторически более благополучная, примыкала... к западноевропейской цивилизации (в особенности своими северо-западными областями). Восточные же земли Германии, колонизованные немцами в XIV-XV вв., примыкали к восточноевропейскому ареалу, во многом разделив его историческую судьбу (вторичное закрепощение крестьянства, политический авторитаризм)»2.
К территориальной незавершенности «германского мира» прибавился в XVI столетии религиозный раскол, прошедший по линии «север - юг». Победивший на севере протестантизм дал сильнейший тол-
' Фридмен Л. В. Введение в американское право. М., 1993. С. 209. гPaкoв В. М. «Европейское чудо» (рождение новой Европы) в XVI-XVII вв. Пермь, 1999. С. 62.
чок социально-экономическому развитию ряда немецких государств (прежде всего - Пруссии). Религиозное разделение способствовало внутренней консолидации отдельных составляющих империи. Княжества поглощали вольные общины и города, расширяя свои территории, и одновременно усиливали бюрократический аппарат управления. Правящая династия Габсбургов (с XV в.) в большей степени была озабочена судьбой своих наследственных владений, чем укреплением центральной власти, поэтому имперские князья практически бесконтрольно распоряжались своими землями и несли повинности в пользу империи лишь постольку, поскольку не могли полностью пренебречь единством страны.
Разумеется, некоторые императоры пытались осуществлять необходимые для Германии реформы, прежде всего пытаясь создать «единое правовое пространство». При Максимилиане I (1490-1519 гг.) процесс рецепции римского права был заметно ускорен. По мнению Г. Ф. Шершеневича, это было связано с тем, что «германские государи смотрели на себя как на непосредственных преемников римских императоров, а потому считали своей обязанностью покровительствовать римскому императорском^' законодательству. Склонности государей европейских к римском}' праву способствовало немало и то, что законодательство Юстиниана проникнуто монархическими идеями и в нем можно было найти много оправданий для появившегося в то время стремления усилить верховную власть»'.
С усилением значимости имперской власти при Максимилиане, монарх был провозглашен единственным источником правосудия в стране. Рецепция римского права в Германии произошла в максимально возможной степени и выразилась на практике в том, что Кодекс Юстиниана был непосредственно включен в правовую систему империи и действовал до вступления в силу Германского гражданского уложения в 1900 г.
Кроме того, в 1495 г. был создан Общеимперский суд, половина состава которого комплектовалась из профессиональных юристов, а другая половина - из лиц, знакомых с римским правом. В своей практике этот суд руководствовался общим правом империи, т. е. Кодексом Юстиниана.
Тем не менее центробежные тенденции все же превалировали, и Германия до 1871 г. оставалась аморфным объединением фактически независимых государств, признающих императора верховным главой лишь номинально. Новый виток структурирования германской государственности произошел в 1870 г. под воздействием объединительных усилий Пруссии. Эта в высшей степени централизованная абсо-
' Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 30. 262
лютная монархия в силу ряда удачных войн и деятельности такой крупнейшей фигуры в немецкой истории, как О. фон Бисмарк, приобрела в Центральной Европе господствующее положение. С принятием в 1871 г. Конституции Германской империи «федеративные принципы получили применение в сочетании с институтами унитарного государства при сохранении и укреплении власти монарха. Особенность государственного устройства Германии как конституционной монархии после 1871 г. заключалась в том, что власть императора получала подкрепление со стороны рейхстага при довольно значительной роли бундесрата. Исследователи политической истории Германии называют второй рейх "монархической 4>едерацией", причем федерация выступает здесь лишь как форма государственной структуры, хотя по существу можно отметить и искажения федеративных принципов (разумеется, монархия тяготеет к унитаризму). В этом смысле не лишены основания оценки второго рейха как псевдофедерации»'. Унитарные тенденции во втором рейхе явно господствовали. Император, по мнению германских государствоведов, сочетавший функции монарха и президента в одном лице, обладал внушительными полномочиями:
• разрабатывает и издает общеимперские законы (вступающие в силу с подписью их канцлера);
• созывает и распускает рейхстаг;
• назначает и увольняет должностных лиц;
• представляет империю в международных отношениях;
• поддерживает единство империи и вводит на ее территории чрезвычайное положение;
• является верховным главнокомандующим2.
В связи с этим любопытной представляется аргументация в пользу империи ее истинного создателя - О. фон Бисмарка, по мнению которого, «принятие императорского титула королем при расширении Северогерманского союза было политической потребностью, ибо титул этот в воспоминаниях из времен, когда юридически он значил больше, фактически - меньше, нежели теперь, составлял элемент, взывавший к единству и централизации; я был убежден, что скрепляющее давление на наши правовые институты должно быть тем более длительным, чем сильнее прусский носитель этого давления избегал бы опасного, но присущего германскому прошлом}7 стремления подчеркивать на глазах у других династий превосходство своей собственной»3. Восприятие имперского титула у будущего кайзера Вильгельма I носило сугубо пет-
' Федерализм: теория и история развития... С. 123-124. 2 Медушевскгш А. Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997. С. 196.
'Бисмарк О. фон. Мемуары Железного канцлера. М., 2003. С. 450.
риархальный характер и основывалось на свойственном прусской монархии патернализме и легитимизме. Имперская государственность Германии надолго сохранила в основном законе страны термин «Reich» даже в период Веймарской республики, что являлось доказательством сильных монархических симпатий населения и его специфической ментальности. Именно господство монархического начала во многом сводило на нет федералистские принципы государства. По мнению Г. Еллинека, «входящие в состав союзного государства отдельные государства не суверенны; высшим органом их государственной власти и с тем вместе им самим предоставлено, однако в качестве эквивалента суверенитета более или менее широкое участие в осуществлении государственной власти коллективного государства. Правопорядок союзного государства основан на конституции, которая является его собственным законом и может быть изменяема только законом союзного государства, но отнюдь не волей - хотя бы и всех - отдельных государств, проявленной в иных, кроме установленных конституцией, формах. В пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер»'.
После поражения в Первой мировой войне Германия вошла в полосу радикальных изменений. Имперская государственность сменилась республиканской. Федералистские начала получили возможность укрепиться, т. к. в землях были ликвидированы местные династии. Кроме того, значительное усиление получили полномочия парламента (рейхстага), ставшего формировать правительство и назначать канцлера. Результатом создания «республиканского рейха» оказалась правительственная чехарда и неспособность партий создать устойсивое парламентское большинство. Все это накладывалось на «синдром упущенной победы» и неприятие большинством интеллектуалов либеральных принципов властвования. Неготовность Германии к демократизации и нежелание значительной части населения отказаться от привычного патернализма лишили Веймарскую республику легитимности. В связи с возможностью подобного развития событий М. Вебер, бывший соавтором Конституции 1919 г., отмечал: «То, что немец за границей, когда он вылезает из привычной раковины бюрократической опеки, как правило, теряет всякий самоконтроль и всякое чувство безопасности, - следствие того, что дома он привык ощущать себя исключительно объектом, но никак не носителем собственного жизнеустройства — именно это и обуславливает неуверенную робость его публичного поведения... Только политически зрелый народ -"народ господ": народом называются люди, которые держали в собственных руках контроль над управлением своими делами, а также с
' Елпинек Г. Указ. соч. С. 728.
помощью избранных представителей решающим образом принимают участие в отборе своих политических лидеров»'.
Конституция 1919 г. создала федеративное государство, состоящее из 18 земель (союзных государств). Каждая земля обладала значительными правомочиями по решению своих внутренних вопросов. Основными чертами земель выступали:
• наличие ландтага;
• собственное правительство;
• собственная конституция.
Одновременно федерация сохраняла за собой такие полномочия, как:
• оборона и безопасность;
• верховенство законов рейха над земельными законами;
• финансы страны;
• транспорт;
• промышленность и торговля.
В целом, оценивая федерализм Веймарской республики, можно согласиться с теми исследователями, которые считают ее государством, в котором «землям наряду с правами и функциями управления даны были достаточно широкие полномочия в сфере образования, культуры, социальной жизни. Но и тенденции к централизации управления, особенно в области финансов, налогов были сильными. Они вели к упразднению привилегий, которыми еще обладали такие земли, как Бавария, Баден, Вюртемберг... Веймарская федерация была таким образом своеобразным продолжением германской государственности: с одной стороны, она продвинула дело строительства демократического государства, а с другой, создала предпосылки для легального перехода к тоталитарному правлению при посредничестве "сильного" президента»2. Период с 1933 по 1945 гг. характеризовался последовательной ликвидацией федеративных начал государственности. Территория страны была разделена на 32 области (гау) во шаве с назначаемыми правительством гауляйтерами. Централизация управления достигла своего предела.
После военного поражения и демонтажа нацистской системы федеративное государство на территории Западной Германии было восстановлено. Конституция 1949 г. четко разграничила полномочия федерации и земель. Современный немецкий федерализм опирается на следующие основополагающие принципы, закрепленные в Конституции:
1) конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-правового государства, федерация гарантирует соответствие конституцион-
^ВеберМ. Политические работы 1895-1919. М., 2003. С. 296. 'Федерализм: теория и история развития... С. 125.
ного порядка земель положениям Конституции ФРГ;
2) на территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни, граждане земель равноправны, кадры федеральных органов 4)ормируются из чиновников всех земель;
3) все земли, независимо от их размеров, имеют равный статус;
4) земли осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право обладает преимуществом перед правом земель;
5) компетенция федерации и земель разделена на исключительную, конкурирующую и земельную.
6) Конституция допускает возможность федерального вмешательства, если земля не выполняет обязанностей, возложенных на нее действующим законодательством;
7) в соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь'
В германском государствоведении также накоплен достаточно большой опыт типологической характеристики федеративного устройства. Механизм современного федеративного государства предполагает двучленную структуру государства: федерацию и земли. При этом последние равны друг перед другом, но не равнозначны федерации и не обладают суверенитетом, который свойственен только федерации. В результате внедрения такой модели взаимоотношений государство и приобретает двучленную структуру. Немецкие государ-ствоведы при этом отмечают, что «учение о федерации как едином государстве объясняет, почему два уровня государственности не соотносятся как два отдельных друг от друга государства. Дело не в идентичности народа и территории федерации, а в том, что они составляют единое сообщество»2
Помимо двухуровневого построения федерации в Германии, достаточно актуальным является вопрос о соотношении федерализма и системы разделения властей. В силу наличия двухуровневой структуры государства складывается и соответствующая двойная система разделения властей (федеральная и земельная). Такая система характеризуется следующими чертами:
• две структуры управления, каждая из которых прямо связана со своими гражданами и предполагает обеспечение баланса власти и управления между различными уровнями федерации;
• формальное конституционное распределение законодательных и
' Чиркин В. Е. Конституционное право -зарубежных стран. С. 416^17. 2 Государственное право Германии Т. 1. С. 77.
исполнительных полномочий и размещение государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующими определенные области подлинной автономии для каждой системы, а также субсидиарность как принцип решения проблемы на том уровне управления, где она возникает;
• обеспечение представительства различных региональных позиций внутри институтов выработки федеральной политики, обычно проводимое особой формой второй палаты парламента;
• верховенство писаной конституции, поправки в которую вносятся с согласия значительной части составляющих федерацию единиц;
• посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения споров между структурами управления и власти;
• процессы и институты для облегчения межуправленческого сотрудничества в тех областях, где существует совместная компетенция или пересекается ответственность'.
Разумеется, любая федерация, и Германия не является исключением, сталкивается с определенными проблемами в сфере федеративных отношений. Так, М. X. Фарукшин отмечает: «Высокоцентрализованные федеративные демократические государства, подобные Германии, действуют на основе двух противоречивых политических принципов. Горизонтально - на территории субъекта федерации (в данном случае - земли) и государства в целом - партии и их члены в федеральном и земельных правительствах следуют логике конкуренции и рынка. Вертикально - от города к земле и далее к стране - они работают, прибегая к политике приспособления и консенсуса»2.
Кроме того, немецкое государство сталкивается и с другими проблемами, среди которых следует указать:
• исполнительный федерализм, означающий распыление усилий центра и земель;
• наличие излишнего количества субъектов властеотношений, имеющих право налагать вето на принимаемые решения;
• конкуренция между Бундестагом и земельными правительствами в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности;
• асимметрия в фактическом положении «старых» и «новых» земель.
В принципе «решение проблем отношений "федерация - земли ' лежит в распределении компетенции. Все государственные задачи, все три власти в разной степени поделены между федеральными и иными органами. При этом преимущество в законодательной сфере
' Сморгучов Л. В. Современная сравнительная политология. М., 2001. С. 282. 2 Фарукшин М. X. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004. С. 67.
' Жалинский А., РерихтА. Указ. соч. М., 2001. С. 144.
2 Административное право зарубежных стран. М., 2003. С. 314.
государственное право Германии. Т. 1. С. 80.
ственности. Он выражается в понятии «кооперативный федерализм», которое «относится к институционно оформленному сотрудничеству федерации и земель, а также земель между собой. В широком смысле слова оно охватывает всю их деятельность- урегулированную позитивным правом, в более тесном - только добровольное, допустимое с точки зрения конституционного права сотрудничество обладателей властных полномочий в федеративном государстве»'. Таким образом, наличие нескольких форм разрешения противоречий между федерацией и землями, а также высокая политическая культура правящего слоя позволяют находить консенсус и поддерживать стабильность в государстве.
Индийский федерализм
Еще одна модель федерации, которую необходимо рассмотреть особо, - это индийский вариант. Индия является самой большой демократической страной мира (население около 1 млрд человек). После получения независимости в 1947 г. и принятия Конституции в 1950 г. Индия структурировалась как федеративное государство. В составе федерации 26 штатов и б союзных территорий. До 1956 г. в составе федерации находились исторические княжества, обладавшие теми же правами, что и штаты. После реформы 1956 г. княжества были ликвидированы, и федерация приобрела однородный характер. Ее основными чертами в настоящее время являются:
• автономия штатов (они не обладают суверенитетом);
• централизованный характер федерации (штаты не имеют собственных конституций);
• единая система административных судебных органов федерации и штатов;
• деление на штаты произведено на основе национально-лингвистического признака;
• органы управления в отдельных штатах построены по единой схеме;
• губернаторы назначаются президентом Индии. Разграничение компетенции между федерацией и штатами осуществляется по трем направлениям:
• исключительная компетенция федерации (иностранные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело, транспорт и т. д.);
• совместная компетенция (уголовный и гражданский процесс, семейное право, договорное и трудовое законодательство и т. д.);
• исключительная компетенция штата (общественный порядок, тюрьмы, просвещение, здравоохранение и т. д.).
Кроме того, федерация по решению верхней палаты 2/3 голосов
'Государственное право Германии. Т. 1. С. 82-83. 269
может принимать к рассмотрению любой вопрос, отнесенный Конституцией к ведению штата. В политологической и государствоведческой литературе отмечается, что «в случае конфликта по поводу использования полномочий, противоречий в законодательстве, а также определения остаточных полномочий преимущество остается за Союзом»'.
В руках центрального правительства Индии находится такой эффективный инструмент контроля за властями штата, как введение чрезвычайного положения. Оно допустимо в трех случаях:
• если безопасности страны или какой-то ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки (ст. 352 Конституции);
• введение президентского правления в каком-либо штате по причинам неэффективности конституционного механизма (ст. 356 Конституции);
• чрезвычайного положения в области финансов, вызванного угрозой финансовой устойчивости, либо кредита Индии (ст. 360 Конституции).
В результате единство Союза обеспечивается как на конституционном, так и на практически-политическом уровне. Кроме централизации в сфере исполнительной власти, в Индии есть еще один действенный орган, обеспечивающий единство страны, - Верховный суд. На основании ст. 131 Конституции Верховный суд является судом первой инстанции по любому спору:
• между правительством Индии и одним или более штатами;
• между правительством Индии и штатом или штатами с одной стороны и одним или более штатами - с другой;
• между двумя или более штатами, если и поскольку такой спор включает какой-либо вопрос права или факта, от которого зависит существование или объем законного права2.
В принципе индийский федерализм прошел испытание временем достаточно успешно, т. к. Союз практически не сталкивался с сепаратистским движением. Религиозные же волнения в Кашмире и Пенджабе, периодически будоражащие государство, связаны с деятельностью радикальных исламских группировок, финансируемых Пакистаном и США. Эти волнения пресекаются достаточно оперативно и жестко.
Рассмотрев достаточно подробно несколько форм федеративных государств, целесообразно перейти к более общим вопросам типологии федераций. Прежде всего следует отметить общие черты любой федерации, независимо от ее внутренней структуры. Это:
• территория федерации состо