В муниципальных образованиях (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения) органами местного самоуправления, наличие которых обязательно в структуре муниципального образования, являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования [7].
Традиционно до принятия Конституции РФ 1993 г. публичная власть рассматривалась только как государственная власть.
Следовательно, закрепление России в качестве федеративного государства, в котором наряду с федеральным уровнем публичной власти в субъектах РФ осуществляют собственную публичную власть их органы государственной власти, не вызывает сомнений.
Возникает вопрос о том, является ли местное самоуправление уровнем публичной власти? Конституционные положения о местном самоуправлении в меньшей степени свидетельствуют об этом: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление «... обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»; оно «.осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» [5 ].
В научной литературе сложилось в основном единообразное мнение о местном самоуправлении как самостоятельном элементе публичной власти в России. Например, С.А. Авакьян называет муниципальную (местную) власть самостоятельной подсистемой публичной власти [1, с. 5-15]. По мнению Н.Е. Егоровой, органы местного самоуправления присутствуют в системе государственно-властных отношений, и местная власть имеет публичный характер [8, с. 10-12]. Н.С. Бондарь утверждает, что в решениях Конституционного Суда РФ публичная власть конституциализирована как родовое понятие по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в России [9, с. 7]. Достаточно убедительны суждения Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина о том, что народом (населением) муниципального образования и его органами от имени этого народа (населения) осуществляется собственная публичная власть (публичная власть территориального коллектива) муниципального образования. Обращается внимание на то, что хотя местные органы публичной власти не входят в систему органов государства, но могут осуществлять передаваемые им отдельные государственные полномочия, «сотрудничают с органами государства в решении вопросов местного самоуправления, выступают с инициативами по вопросам государственного значения» [3, с. 291-292]. При этом авторы отмечают важное обстоятельство: и органы государства, и органы муниципального образования осуществляют публичную власть народа [3, с. 297]. Таким образом, можно констатировать, что в доктрине российского конституционного права местная (муниципальная) власть рассматривается как соответствующий пространственный уровень публичной власти в Российской Федерации [9, с. 8-12; 10, с. 61-64; 11, с. 5; 12, с. 34-39].
Справедливо называемые в качестве средства «преобразования» Конституции РФ постановления и определения Конституционного Суда РФ [13, с. 401] закрепляют публичный характер местной власти, осуществляемой в муниципальном образовании. В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно указывалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя выражает власть народа и предназначена для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения [14-16]. Конституционный Суд РФ подтвердил, что органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения. Органы государства обязаны создавать необходимые правовые, организационные, финансовые и иные условия для развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении его права на местное самоуправление [17].
Конституционный Суд РФ определил, что носителем публичной власти согласно ст. 3 Конституции РФвыступает многонациональный народ России, являющийся одновременно и носителем воплощаемого органами государственной власти суверенитета [18; 19]. Следовательно, осуществление населением муниципального образования местного самоуправления также является публичной властью. Кроме того, конституционные положения о возможности осуществления народом своей власти и «.через органы государственной власти, и органы местного самоуправления» [5] подтверждают, что публичная власть реализуется и местным самоуправлением. Таким образом, принципы федерализма и обособленности местного самоуправления от органов государства обусловливают многоуровневую систему публичной власти в Российской Федерации, представленную федеральным, региональным (субъектов РФ) и местным (муниципальным) пространственными уровнями.
На федеральном и региональном уровнях осуществляется государственная власть, выступающая как подсистема публичной власти. Принципы федерализма и разделения властей в тесной их взаимосвязи не только формируют эту подсистему, но и демонстрируют разветвление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Местный (муниципальный) уровень публичной власти осуществляется на территориях муниципальных образований. Соответственно, местная власть (местное самоуправление), осуществляемая населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления, является так же, как и государственная власть, самостоятельной подсистемой публичной власти в Российской Федерации.
Объединяющую основу всех уровней власти (федеральной, региональной и местного самоуправления), а соответственно, и основу публичной власти в России демонстрируют их общие сходные признаки. Например, можно вести речь: о выборности и государственных органов, и органов местного самоуправления; наделении и реализации ими своих полномочий на основе закона; об установлении законом публично-правовой (конституционно-правовой) ответственности государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц; о самостоятельности и независимости уровней власти в пределах, установленных законом, в сочетании действия принципа демократического централизма — обязательность решений вышестоящих уровней власти
для нижестоящих, принятых в пределах их компетенции. Наряду с этим, все уровни публичной власти объединяют также схожие особенности взаимоотношений их представительных и исполнительных органов, прежде всего наличие у первых контрольных функций в отношении вторых; решения органов всех уровней власти обеспечены принудительной силой государства. Безусловно, объединяющей составляющей публичной власти является единая бюджетная система Российской Федерации — совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая российским законодательством [20]. Кроме того, исполнительные органы всех уровней публичной власти (федеральные, региональные и местные администрации) предоставляют соответственно государственные и муниципальные услуги населению [21].
Взаимоотношения между местным самоуправлением и государством характеризуются в целом как дуалистическая, децентрализованная модель. Однако в современных условиях «формируется устойчивая тенденция к централизации, особенно в отношении городских округов и муниципальных районов» [22]. Происходит увеличение объема передаваемых отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в целях создания благоприятных и доступных условий для реализации конституционных прав личности, предоставления государственных и муниципальных услуг населению.
Завершая разговор о значении и содержании категории «публичная власть», необходимо отметить, что публичная власть как обобщающее, родовое понятие, объединяющее государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление, должна иметь легальное закрепление. Следовательно, закрепление в Конституции РФ положения о системе публичной власти в России отражало бы реальное состояние российской государственности и демонстрировало единую цель органов государства и местного самоуправления — реализация конституционных прав личности, в том числе посредством предоставления государственных и муниципальных услуг населению.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Публичная власть: конституционно- 2. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном об-
правовые аспекты // Вестник Тюменского государственно- ществе // Конституционное и муниципальное право. — го университета. — 2009. — № 2. 2013. — № 4.
3. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. — М., 2005.
4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. — 5-е изд., перераб. и доп. — М., 2014.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. — URL: https://www. pravo.gov.ru, 01.08.2014.
6. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 1914.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 03.11.2015) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
8. Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журнал российского права. — 2007. — № 12.
9. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. — М., 2008.
10. Невинский B.B. Централизация правового регулирования местного самоуправления в России: природа, значение // Российский юридический журнал. — 2005. — № 1.
11. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений:автореф. дис.... д-ра юрид. наук. — М., 2007.
12. Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 1.
13. Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце ХХ — начале XXI в.:дис.... д-ра юрид. наук. — Барнаул, 2010.
14. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 5. — Ст. 708.
15. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О поряд-
ке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе»: Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2002. — № 3.
16. По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1998. — № 2.
17. По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2001. — № 1.
18. По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 52. — Ст. 6447.
19. По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 6. — Ст. 886.
20. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.11.2015) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
21. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ (ред. от13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 31. — Ст. 4179.
22. Кандрина Н.А. О некоторых вопросах правового регулирования структуры органов местного самоуправления // Вестник Алтайской академии экономики и права. — 2012. — № 2.
КиберЛенинка: https://cyberleninka.ru/article/n/publichnaya-vlast-v-sovremennoy-rossiyskoy-gosudarstvennosti