На протяжении длительного периода времени в нашей стране проявлялась недооценка, а то и просто негативное отношение к зарубежному опыту государственного устройства, управления и государственной службы развитых стран. Этот опыт не использовался по идеологическим соображениям, в лучшем случае к нему относились как представляющему сугубо познавательный интерес.
В условиях коренных преобразований общественного устройства по типу наиболее развитых стран буржуазной демократии проблема освоения и адаптации опыта государственной службы зарубежных стран к российским условиям является не только актуальной, но и реальной.
С учетом творческого подхода правомерно поставить вопрос, что из зарубежного опыта представляет для нас интерес. Вопрос этот, конечно, не простой. Разных людей в зависимости от того, чем они занимаются, интересуют разные вещи. Но есть, видимо, общезначимые моменты, представляющие интерес для всех. Особое внимание в развитых странах уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет «естественного» отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту.
Путь «наверх» начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким способом кандидатов традиционно составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии - Токийского, в Англии - Оксфордского и Кембриджского университетов, во Франции - нескольких престижных государственных училищ).
В Японии, Германии, Англии и США подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях госаппарата (2-2,5 года) с оценкой их результатов.
Среди основных характеристик процесса подготовки управленческой элиты в развитых странах можно назвать следующие:
– тщательный отбор кандидатов. Этому способствует престиж высшей государственной службы и интенсивная конкуренция среди выпускников лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу.
– небольшое количество отбираемых кандидатов. Например, ежегодный прием во Франции составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США - 250 человек, причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.
– основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы и разрабатывать стратегию их решения.
Система отбора и подготовки высшего эшелона профессиональных служащих в развитых странах, их высокий материальный статус и престиж, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в регулировании экономической и общественной жизни, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Различия в подходе к формированию основных кадров государственной службы США и стран континентальной Западной Европы сказываются и на характере проблем, затрагиваемых в ходе дискуссий о ее модернизации.
В Великобритании вся система найма, обучения и продвижения госслужащих нацелена на «культивирование» профессионального управления широкого профиля («дженералистов»). Однако в последние 10 лет в стране становится все больше сторонников усиления в административно-государственном управлении роли специалистов. Сейчас около 25% чиновников в Англии - это специалисты в области права, экономики, политики, науки и техники. Они же составляют около 60% руководителей всех уровней госаппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы – «дженералисты» работают под единым руководством высших руководителей.
Представляет интерес система отбора и продвижения кадров в ФРГ. Это одно из важнейших направлений в деятельности кадровых служб госучреждений. Руководящие кадры избираются на должность в большинстве случаев по внутреннему конкурсу. Перед проведением конкурса строго определяются требования к претенденту, вытекающие из функциональных обязанностей они публикуются в печати. Эти требования представляют собой совокупность формальных признаков, на основании которых можно сразу отклонить неподходящих кандидатов. К таким признакам относят: профессиональные предпосылки (образование, специальность, специальная подготовка, знание иностранных языков, опыт профессиональной деятельности, особые специальные знания); личностные предпосылки (устная речь при контактах с населением, в докладах, на консультациях граждан; письменная речь в работе с документами, умение дать письменное заключение о заявлениях и вопросах), обращение с гражданами, умение вести переговоры, принимать самостоятельные решения, проявлять инициативу, организационные способности, умение руководить сотрудниками, предлагать новые идеи; возможные другие предпосылки.
Далее отобранные по формальным признакам кандидаты проходят собеседование, по итогам которого кадровые службы с участием специалистов вырабатывают рекомендации о кандидате на занятие должности. По такой схеме осуществляется отбор кандидатов на должность, например, в Боннском магистрате, в министерствах.
Важное место в системе отбора занимает беседа с кандидатами, которая позволяет оценить личностные качества претендента, его психологические особенности. В этих целях претенденту предлагается сделать пятиминутный доклад на определенную тему. В процесс доклада кандидат показывает умение изложить материал, профессиональную эрудицию. Нередко практикуются дискуссии среди претендентов на должность, в ходе которых оценивается не только эрудиция, но и умение общаться с людьми. Обязательным для кандидата является получасовой письменный экзамен, позволяющий выявить устойчивость человека в стрессовых ситуациях.
Считается, что возможность успешного выполнения функциональных (должностных) обязанностей обусловливается [14,145]:
– профессиональной характеристикой специалиста (образование, квалификация, вопросы для оценки компетенции специалиста) – на 30%;
– личностными качествами – на 30%;
– умением руководителя работать с людьми – на 40%.
При отборе специалистов для работы в правительственных органах основное внимание уделяется умению работать в коллективе, действовать одной командой, навыкам системного подхода.
Стимулирование государственных служащих. Основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда госслужащих в развитых странах, является соответствие такой оплаты вознаграждению за эквивалентный труд в частном секторе. Следование этому принципу позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в госаппарате квалифицированные кадры.
Государственная служба в развитых странах привлекает также развитой системой социальной защиты (малая вероятность увольнения, высокие пенсии, продолжительный отпуск и другие льготы, зачастую отсутствующие в частном секторе). Очень серьезным дополнительным стимулом для руководящих работников госаппарата служит возможность получить по выходе в отставку высокооплачиваемые посты в частном секторе. Во многих странах притоку молодежи в госаппарат способствует традиционно высокая престижность государственной службы.
Вопрос об использовании зарубежного опыта государственной службы все больше приобретает практическую направленность. Идет интенсивный обмен опытом специалистов государственной службы и практических работников государственных органов с зарубежными коллегами. Проведены многочисленные совместные семинары, симпозиумы, конференции по проблемам профессиональной подготовки государственной службы. Многие специалисты и преподаватели изучали опыт государственной службы непосредственно в зарубежных странах, таких, как Великобритания, Франция, Германия. Происходит обмен научной и учебной литературой между учебными заведениями (отечественными и зарубежными), осуществляющими функцию подготовки кадров государственных служащих.
В учебные пособия для специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» все чаще включаются разделы, посвященные организации и функционированию государственной службы других стран, например А.А. Гришковец в разделе 10 рассматривает организационно-правовые основы обучения кадров государственной службы, большое внимание зарубежному опыту подготовки управленческих кадров уделяет А.Н. Аверин в книге «Социальная политика и подготовка управленческих кадров», а именно рассматривая вопросы:
– государственного заказа на профессиональную подготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих;
– план подготовки федеральных государственных служащих;
– систему подготовки управленческих кадров.
Особенности подбора и подготовки кадров в органы территориального управления и местного самоуправления за рубежом широко освещает В.Г. Игнатов в книге «Государственная гражданская служба».
В последние годы сотрудничество с зарубежными странами в сфере государственной службы приобретает все более четкие организационные формы. Проводимая работа, несомненно, способствует росту профессионализма государственных служащих в нашей стране, а только хорошо подготовленные профессионалы и способны со знанием дела и с пользой для службы использовать зарубежный опыт.